E’ risarcibile il ritardo della Pubblica Amministrazione?

La Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con una sentenza, ha ribadito la sua ‘rigida’ posizione in tema di risarcimento del danno, da parte della Pubblica amministrazione, derivante dal ritardo nella conclusione del procedimento (cfr., fra le tante, Cons. Stato, III, 12 marzo 2015, n. 1287; Id., IV, 1 luglio 2014, n. 3295 e 6 aprile 2016, n. 1371; Id., V, 11 luglio 2016, n. 3059).

I fatti all’origine della controversia rispecchiano una dinamica ‘tipica’ (sebbene patologica) dei rapporti tra cittadino (o impresa) e Amministrazione; vediamoli:

Un’impresa chiedeva alla Regione il rilascio dell’autorizzazione unica (ex art. 12, d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387) per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico, nonché la verifica di assoggettabilità a V.I.A. per l’impianto medesimo.

Dopo due diffide a concludere il procedimento, la Regione subordinava la positiva valutazione del progetto ad una sua significativa rimodulazione e riduzione; presentata, senza indugio, una nuova planimetria dell’impianto (in linea con le richieste dell’Amministrazione), veniva finalmente rilasciata l’autorizzazione unica. A quasi un anno di distanza.

L’impresa, non potendo più beneficare degli incentivi statali previsti per tali impianti, e avendo il procedimento autorizzatorio superato i termini previsti dalla legge, ha dunque chiesto al Tribunale amministrativo competente la condanna della Regione al risarcimento dei danni da ritardo.

Ebbene, mentre in primo grado l’impresa vede accogliere la propria domanda, in appello si giunge ad un verdetto di segno opposto, sulla base di un’interpretazione delle disposizioni e dei fatti quanto meno opinabile.

Partendo dal dato giuridico, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ribadisce la sua interpretazione dell’art. 2-bis, l. n. 241/1990 (ai sensi del quale “Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento”) in base alla quale “il riconoscimento del danno da ritardo – relativo, come nella specie, ad un interesse legittimo di ordine pretensivo – non può restare avulso da una valutazione di merito sulla spettanza del bene sostanziale della vita e che va, quindi, subordinato, tra l’altro, anche alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia probabilmente destinata ad un esito favorevole e, dunque, alla prova della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse”.

Secondo il Supremo Collegio, quindi, l’interesse procedimentale al rispetto dei termini procedimentali non gode di autonoma protezione, ma deve essere collegato alla spettanza del bene sostanziale (in questo caso il rilascio dell’autorizzazione unica): di conseguenza, prosegue la sentenza, il danneggiato deve “ dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile […]: in particolare sia degli elementi oggettivi (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia, nesso causale), sia dell’elemento soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014, n. 63). Così, per quanto qui rileva in particolare, ai fini risarcitori sono richiesti, in aggiunta alla violazione dei termini procedimentali, l’imputabilità della violazione a dolo o colpa dell’amministrazione, il nesso di causalità tra ritardo e danno patito, nonché la dimostrazione del pregiudizio lamentato (Cons. Stato, IV, 26 luglio 2016, n. 3376 e 12 novembre 2015, n. 5143; III, 23 aprile 2015, n. 2040; V, 9 marzo 2015, n. 1182)”.

Posta questa premessa interpretativa (sulla quale molto vi sarebbe da dire, giacché la violazione dei termini procedimentali, già di per sé, potrebbe rilevare quale condotta colposa ai fini della configurabilità dell’illecito risarcibile), il Consiglio di Stato arriva ad escludere il ritardo della Regione, fornendo la seguente lettura dei fatti: il termine per il rilascio dell’autorizzazione sarebbe decorso, non dal giorno della presentazione del progetto originario, ma da quello in cui l’impresa ha depositato la planimetria modificata secondo le indicazioni della Conferenza dei servizi (la quale va considerata ‘nuovo progetto’).

E’ chiaro, però, che una simile lettura risulti sbilanciata a favore delle Amministrazioni ‘ritardatarie’; al contrario, i termini per la conclusione del procedimento dovrebbero decorrere dal primo momento in cui il cittadino entra in ‘contatto’ con l’Amministrazione, e con essa intesse un rapporto (fatto di richieste documentali, integrazioni, pareri, attività istruttorie etc.) che culmina nell’adozione di un provvedimento finale (negativo, positivo, espresso o tacito che sia). Ci si chiede se, dunque, non sia preferibile adottare un’ottica sostanziale del procedimento amministrativo che ne contempli la ‘dinamica’ nella sua interezza e complessità. Diversamente, la regola che impone l’osservanza di termini per la conclusione dei procedimenti diventerebbe un precetto relativo e difficilmente sanzionabile; in poche parole una tutela ‘sulla carta’. Ben misera consolazione!

Studio Salata